《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”该条例第二条明确被征收人即为被征收房屋所有权人，将承租人排除在外。依据上述规定，承租人一般不具有针对房屋征收决定提起行政诉讼的主体资格。但从法理上讲，与被诉行政行为是否有法律上利害关系，是判断当事人是否具备行政诉讼原告主体资格的重要标准。因此，对于执行政府规定租金标准的公有房屋承租人等人群，由于其享有法律和政策所赋予的接近于所有权权能的带有福利性的使用权，有必要赋予其针对房屋征收决定提起行政诉讼的原告主体资格。例如，“李某某诉潍坊市奎文区政府房屋征收决定案”（人民法院案例库入库编号：2024-01-3-005-002）明确，公房承租人具有对房屋征收决定提起诉讼的原告资格。

　　同时需指出的是，虽然一般意义上的承租人对房屋征收决定不具有提起行政诉讼的原告主体资格，但并不意味着其不能对补偿利益提起行政诉讼。如果符合行政诉讼法的相关规定，其有权提起行政诉讼。例如，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包含因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。如果承租人承租房屋用于经营，市、县级人民政府的征收行为则可能造成承租人停产停业损失，承租人有权就停产停业损失的补偿提起行政诉讼。“某茶馆诉广东省开平市人民政府不履行法定职责案”（人民法院案例库入库编号：2023-12-3-021-006）的裁判要旨也体现了上述思路。

　　02、行政机关在支付补偿款后，能否依据补偿安置协议的约定，不经被征收人同意直接拆除被征收人房屋？

　　从目前的法律和司法解释规定看，即便补偿安置协议约定了相关拆除情形，也并不等同于行政机关有权直接拆除被征收人房屋。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的规定，作为行政协议签订方的行政机关和对行政协议有相应监督职权的行政机关，有权作出带有要求限期履行内容的行政决定。被征收人收到行政决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以依法向人民法院申请强制执行。

　　03、国有土地上房屋征收补偿行政协议中，设定给付补偿款的条件为被征收人履行兼并重组且相应投资额高于补偿款数额，人民法院如何运用禁止不当联结原则对该协议内容的效力进行审查判断？（广东省中山市第一人民法院行政庭余磊）

　　禁止不当联结原则是指，行政机关行使公权力、从事行政活动，不得将不具有事理上关联的事项与其想采取的措施或决定相互结合，否则将导致行政行为无效。行政机关与相对人的地位不完全平等，如果允许行政机关对相对人采取任意措施，则有可能侵害其合法权益，出现显失公平等情形。对于上述协议内容是否构成不当联结，人民法院可以从设定条件与行政协议目的的一致性、设定条件的正当性及其与实现行政协议目的是否存在合理关联性等方面进行审查判断。

　　第一，识别目的一致性。行政机关给付补偿款的目的是给予被征收人公平补偿；而设定给付补偿款的条件，即被征收人履行兼并重组且相应投资额高于补偿款数额的义务，目的是督促被征收人履行兼并重组等投资义务，与征收补偿的目的不具有一致性。

　　第二，设定条件的正当性。行政机关须严格遵守法律优先和法律保留原则，在法律框架内正当行使行政权。行政机关设定上述给付补偿款条件的法律依据不足，且不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、第19条第1款规定的“给予被征收人公平补偿原则”。

　　第三，是否存在合理关联性。给付征收补偿款旨在弥补被征收人因征收行为而遭受的损失，与被征收人是否履行兼并重组等投资义务，并无事理或者法理上的联系，两者欠缺合理关联性。

　　04、补偿主体作出安置补偿决定后，因其他行政机关的违法强拆行为引发的行政赔偿案件中，对未提起诉讼的安置补偿决定，是否可以一并审查处理？（提问人：山东省青岛市中级人民法院行政庭李国宁）

　　为加强行政赔偿案件中对当事人实质诉求的审查、回应，依法作出有利于实质性化解行政争议的裁判，《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（以下简称《指导意见》）第5条第2款、第14条第2项规定，对原告同时针对同一行政机关或者不同行政机关作出的两个以上具有关联性的行政行为分别提起诉讼的，人民法院应当逐一认定是否符合法定起诉条件；符合法定起诉条件且合并审理有利于实质化解争议的，可以依法合并审理。在行政赔偿案件中能够一并解决补偿问题的，应当一并作出处理。具体把握以下几点：

　　第一，审理征收实施过程中因违法强拆导致的行政赔偿案件，需同时对相关补偿事项进行审查。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第27条第2款、第32条第3项规定，该类行政赔偿案件认定房屋损失时需查明：被征收人依法应当获得的安置补偿权益以及原告合法损失是否已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济。因此，行政赔偿与补偿争议的事实紧密关联，两者不能截然分开。

　　第二，可以采用追加补偿主体为被告或者第三人参加诉讼的方式，实现对补偿问题的一并处理。在不违反管辖相关规定的情况下，人民法院可以依据《指导意见》上述规定向原告释明是否对补偿决定提起诉讼，原告同意的，可追加补偿主体为被告合并审理。原告不同意的，鉴于补偿主体可能同行政赔偿案件处理结果有利害关系，可根据《中华人民共和国行政诉讼法》第29条第1款规定，追加其为第三人参加诉讼。

　　第三，补偿主体作为第三人参加诉讼的，人民法院可以依据当事人的诉讼请求，视情判决第三人承担补偿责任。在人民法院查明补偿主体作出的安置补偿决定侵害被征收人合法权益的情形下，可向原告释明是否增加诉讼请求，要求补偿主体承担补偿责任。当事人增加的，人民法院可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第29条第2款规定，判决补偿主体承担相应补偿责任。当事人不增加的，人民法院可依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第27条第2款规定，判决被告承担相应赔偿责任。

　　05、国有土地上房屋征收补偿案件中，按照房屋征收决定公告确定评估时点，当事人获得的补偿安置权益明显不合理时，应如何处理?（提问人：辽宁省高级人民法院行政审判庭尹慧慧）

　　我们认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、第19条第1款规定的“给予被征收人公平补偿的原则”，旨在兜底保障被征收人能够通过补偿款购买类似的房产，加上其他补助和奖励措施，使其居住条件有改善、原有生活水平不降低。因此，在行政机关明显迟延履行补偿义务，且按照房屋征收决定公告确定评估时点无法弥补当事人合法损失等情形下，人民法院可以重新委托鉴定机构进行评估并合理调整评估时点。

　　第一，评估时点原则上应当是法律规定的房屋征收决定公告之日，结合征收工作实际和房地产市场状况，签订安置补偿协议或者作出补偿决定的时点距离前者不超过一年的，一般应当视为在合理期间内履行了补偿义务。

　　第二，行政机关违反安置补偿协议约定或者补偿决定规定的期限交付补偿款、周转用房或者产权调换房，导致当事人合法权益损失的，一般不能认定在合理期间内履行了补偿义务。

　　第三，人民法院重新启动评估程序并调整评估时点，需同时满足两个条件：一是超出合理期间迟延履行补偿义务，二是按照房屋征收决定公告确定评估时点导致无法弥补当事人的合法损失。一般而言，评估时点与评估价格不宜轻易变更，更多情况下宜按照《最高人民法院关于行政赔偿利息利率法律适用问题的答复》，通过支付利息等方式实现公平合理补偿。

　　06、当事人诉请行政机关履行征收国有土地上房屋的补偿职责，在诉讼过程中，行政机关出具会议纪要将涉案房屋调整出征收范围，该会议纪要能否作为不履行补偿职责的合法依据？（提问人：江苏省高级人民法院行政庭孙安然）

　　行政机关的补偿职责源自其作出的征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条至第13条的规定，作出征收决定具有严格的条件和程序。征收决定一经作出即具有确定力，非经法定程序不得随意撤销、变更或者废止。我们认为，仅通过会议纪要方式直接变更乃至替代征收决定不符合法定程序，人民法院需结合在案其他证据综合认定行政机关是否应当履行补偿职责。具体分析如下：

　　第一，行政机关在作出会议纪要后，又按照法定程序作出变更征收范围的决定，当事人在此情形下可针对变更决定申请行政复议或者提起行政诉讼。对前期已经立案审理的履行补偿职责之诉，人民法院应当中止审理，按照《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（法发〔2024〕16号）第5条规定精神，酌定是否适于合并审理，依法作出裁判。

　　第二，会议纪要的证明力，除了在审查变更决定时需对其真实性、合法性、关联性作出评价外，在有关不履行补偿职责的诉讼中，还要考虑是否存在行政机关的先行行为。如当事人的房屋先被纳入征收范围，相邻房屋已作出补偿且被拆除的情形下，人民法院应当一并考虑拆除相邻房屋时，是否对当事人房屋的居住及经营环境造成损害；如果行政机关其后基于复杂因素又以会议纪要方式将当事人房屋调整出征收范围，则因先行行为可能导致会议纪要本身的合法性难以成立，当事人有选择征收补偿或者侵权赔偿的权利。

　　07、因公共利益需要有偿收回国有建设用地使用权的，支付给原土地使用权人的补偿金是否应当征缴土地增值税？《税收征收管理法》第52条第1款规定的征税追缴期限应当如何认定？（提问人：郑州铁路运输中级法院行政二庭吴林轶）

　　我们认为，因公共利益需要有偿收回国有建设用地使用权，原土地使用权人获得的补偿金，原则上应当免征土地增值税。根据《土地增值税暂行条例》第8条第2项、《土地增值税暂行条例实施细则》第11条第3款的规定，因城市实施规划、国家建设的需要而被政府批准征收的房产或者收回的土地使用权，免征土地增值税。该规定中“因城市实施规划、国家建设的需要”可以理解为“基于国家建设等公共利益需要”。在此情形下，行政机关与当事人签订《国有土地使用权收回补偿协议书》，应视为收回土地使用权的行为，而非《土地增值税暂行条例》第2条规定的“转让国有土地使用权”的情形。根据《税收征收管理法》第52条第1款、《税收征收管理法实施细则》第80条规定，因税务机关适用税收法律、行政法规不当或者执行行为违法，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金；超过三年的，则税务机关不能追征。

　　08、在国有土地上房屋征收补偿中，因婚姻、继承以及买卖等导致被征收房屋产权不明确或者存在权属争议，征收部门对权属调查后作出补偿决定，利害关系人对补偿决定不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何审查处理？（提问人：上海铁路运输法院孙焕焕）

　　该问题实际上指向人民法院应当如何处理行政争议与民事争议交叉案件。具体涉及房屋征收领域中，如何准确适用《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1款规定的“行政诉讼一并解决民事争议”制度，以有效减少诉累、节约司法资源，避免循环诉讼、民行裁判冲突等问题。

　　第一，被征收房屋存在的民事争议系解决补偿决定案件的基础，且民事争议诉讼的管辖与行政诉讼一致的情形下，人民法院应当进行释明指导，告知当事人依法申请一并解决相关民事争议。当事人不申请一并解决相关民事争议而是另行提起民事诉讼的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第2款的规定，人民法院可以裁定中止诉讼。当事人明确表示不申请一并解决相关民事争议，也不通过民事诉讼、仲裁等途径解决民事争议的，人民法院应当根据现有证据依法就行政案件作出裁判。

　　第二，对于事实清楚、法律关系明确的行政一并审理民事争议的诉讼案件，原则上应当一并审理、一并判决。如果一并审理的民事部分案情复杂，也可以根据个案情况灵活掌握。在一并审理民事争议的诉讼中，要着力保护当事人的处分权。当事人可以自行和解，法院可以调解，被告可以反诉，实行“谁主张、谁举证”等民事诉讼规则。人民法院可以分别作出行政和民事判决。

　　09、在大多数被征收人已经与行政机关达成补偿协议情况下，如何在征收项目正常推进和保护未签订补偿协议的被征收人的合法权益之间寻求平衡？（提问人：山西省高级人民法院行政审判庭程彦斌庭长）

　　第一，要依法保障未签订补偿协议的被征收人的起诉权利。根据《土地管理法实施条例》第31条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条的规定，行政机关与被征收人达不成补偿协议的，行政机关应当作出补偿决定。被征收人可以就补偿决定依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　第二，人民法院在审理过程中，要兼顾公共利益和个人利益的平衡。人民法院要在对被诉征收补偿决定合法性进行审查的基础上，斟酌大多数被征收人已经签约的事实和原告实体权益的保护，依法稳慎作出相应裁判。

　　第三，在被征收人合法权益得到保障的基础上，要稳妥推进公益征收项目。公益征收项目事关公共利益的实现，应当得到及时推进。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼的，行政机关可以依法申请人民法院强制执行。例如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”

　　10、在国有土地上房屋征收补偿过程中，如何保障房屋被征收人的补偿方式选择权？（提问人：北京市海淀区人民法院黄志勇）

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条第1款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”此规定明确了被征收人对补偿方式依法享有选择权。被征收人与行政机关协商一致后，也可以确定形式多样的补偿方式。被征收人主张用以产权调换房屋的地段、面积、户型、环境等不符合法定要求或者明显不合理，变相侵害其补偿方式选择权的，行政机关应当就产权调换房屋的合法性、合理性予以说明，并提供证据证明产权调换房屋确定的补偿价值不低于被征收房屋的价值。被征收人应当依法、及时行使补偿方式选择权。行政机关作出补偿决定时，可以要求被征收人在合理期限内对补偿方式作出选择；被征收人拒绝选择的，行政机关可以选择对被征收人最为恰当的补偿方式。